یادداشت «آسیب‌شناسی بودجه و فرآیند بودجه‌ریزی در ایران»‌ از سید مجتبی حسینی

یادداشت «آسیب‌شناسی بودجه و فرآیند بودجه‌ریزی در ایران»‌ از سید مجتبی حسینی

یادداشت «آسیب‌شناسی بودجه و فرآیند بودجه‌ریزی در ایران»‌ از سید مجتبی حسینی دانشجوی کارشناسی دانشکده اقتصاد

آسیب‌شناسی بودجه و فرآیند بودجه‌ریزی در ایران

سید مجتبی حسینی[1]

چکیده

در این نوشتار با اشاره به تعریف بودجه و نگاهی به تاریخچه آن در کشور سعی داشته‌ایم آسیب‌شناسی در این زمینه داشته باشیم. با دسته‌بندی این آسیب‌ها به دودسته‌ی مسائل ساختاری و ریشه‌ای و مسائل اجرایی درزمینهٔ لایحه بودجه به مهم‌ترین آسیب‌ها در این زمینه اشاره‌شده است. ازجمله: عدم درک صحیح از ارتباط دولت و مردم و وظایف متقابل در قبال یکدیگر، عدم وجود تعریف یکسان از دولت و وظایف آن در قوانین، عدم وجود سازگاری بین سیاست‌های بلندمدت و کوتاه‌مدت و ضعف کارشناسی در فرآیند تهیه و تصویب بودجه.

کلمات کلیدی: بودجه، آسیب‌شناسی، مسائل ساختاری، مسائل اجرایی

 

مقدمه

همه‌ساله با فرارسیدن موعد ارائه لایحه بودجه از دولت به مجلس دیدگاه‌های مختلفی اعم از دیدگاه‌های کارشناسی و یا غیر کارشناسی در این زمینه بیان می‌شود در سال‌های اخیر باوجود شبکه‌های اجتماعی جدید رصدهای بیشتری در این زمینه مشاهده می‌شود و در این زمینه حساسیت‌های مردم نیز افزایش‌یافته است درحالی‌که اگر به فضای رسانه‌ای زمان‌های مشابه در سال‌ها قبل نگاهی انداخته شود متوجه خواهیم شد که اخبار حول لایحه بودجه از اهمیت چندانی برخوردار نبوده است. ازاین‌رو باید اشاره کرد که باید به‌دور از تمام نگاه‌های غیر کارشناسی باید همه‌ساله به بررسی دقیق فرآیند بودجه پرداخته شود؛ اما جدای از مسائل مربوط به بودجه سالانه یکسری آسیب‌هایی در بودجه و فرآیند بودجه‌ریزی وجود دارد که لازم است در این زمینه کار کارشناسی دقیق انجام گیرد. از همین رو قصد داریم در سلسله یادداشت‌هایی به برسی این مقوله بپردازیم.

تاریخچه

برای برسی آسیب‌شناسی فرایند بودجه‌نویسی در ایران بررسی این مقوله ازنظر تاریخی و سوابق آن اهمیت خاص خود را خواهد داشت چراکه در امر بررسی محاسن و معایب هر مقوله‌ای کنکاش در سرچشمه‌های آغازین آن می‌تواند نتایج مفیدی برای محقق به بار آورد. ایران را باسابقه‌ترین کشور در کل آسیا در فرایند بودجه‌نویسی می‌دانند. این سابقه در سال‌های اخیر از مرز 100 سالگی گذشت و عمری بیش از یک قرن دارد؛ اما بااین‌وجود امروزه این فرآیند دچار آسیب‌های فراوان ساختاری می باشدو بودجه ریزی به عنوان یکی از چالش های فعلی نظام اقتصاد ایران شناخته می شود؛ که به نظر می رسد تا این اسیب ها برطرف نشود بعید است بتوان نظام اقتصادی کشور در ریل صحیح حرکت قرار گیرد. اولین بودجه تصویبی در ایران در سال 1289 تصویب شد باید اشاره کرد تا قبل از ورد منابع مالی ناشی از فروش نفت به ایران بودجه کشور نظام بودجه ریزی بر اساس منابع کشاورزی و تولیدات روستایی بوده است اما با ورد درآمد های ناشی از فروش نفت این فرایند دچار تغییراتی شد. ما برای برسی این فرایند از تحولات اولیه گذر کرده و به تحولات این فرآیند قبل و بعد از انقلاب اسلامی می پردازیم.

بر اساس قانون محاسبات عمومی که در سال 1299 به رشته تحریر در آمده و در نسخه بازبینی قانون محاسبات عمومی که در سال 1366 انجام شد نیز همین تعریف برای بودجه ارائه شده است بودجه اینگونه تعریف می شود بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها‌برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاستها و هدفهای قانونی می‌شود. به عبارتی خلاصه تر بودجه را یک سند قانونی می داند که منابع و مصارف دولت را پیش بینی می کند برای انجام وظایف قانونی دولت. این یعنی محدوده وظایف دولت در حقیقت همان محدوده بودجه است. همین تعریف خود حاوی نکاتی است که مهم ترین آن این می باشد که خط کش و میزان برای فعالیت های مالی یک سال دولت را قانون مشخص می کند و دولت نمی تواند خودسرانه دست به فعالیت های دیگری بزند؛ اما از نظر اقتصادی به بودجه به عنوان نظریه انتخاب نگاه می شود در این رویکرد دو مفهوم کلیدی وجود دارد. این یعنی هر بودجه ای در معرض دو نوع انتخاب است یک تصمیم گیری سیاسی و یک تصمیم گیری فنی (چه کاری انجام شود و چگونه انجام شود) در تصمیم اول سیاست مداران انتخاب می کنند ولی وقتی تصمیم گرفته شد در آن زمینه تکنسین ها ورود کرده و در باره چگونگی انجام آن نظر می دهند مثلا در حوزه بهداشت، آموزش و...این یعنی بودجه در عین حال که سیاسی ترین سند یک کشور هست فنی ترین سند یک کشور نیز می باشد برای مثال اگر بخواهیم طرح تحول سلامت را که امروزه بحث های زیادی پیرامون آن وجود دارد مثال بزنیم باید گفت اینکه این طرح اجرا شود یا خیر را دولت بر اساس اولویت های خود انتخاب می کند و برای آن بودجه اختصاص می دهد اما بعد از انجام این انتخاب کارشناسان وزارت بهداشت و درمان برای اجرایی کردن آن موظف می شوند.

مسائل ساختاری و ریشه ای

1. عدم تبیین رابطه ی بین دولت و مردم

بعد از تعریف بودجه سوالی که مطرح می شود این است که یک بودجه خوب باید حاوی چه اطلاعاتی باشد؟ در پاسخ باید به طور کلی باید انضباط مالی دولت را به درستی انجام دهد. این انضباط مالی یعنی روش، کیفیت، منابع و هزینه های انجام وظایف دولت را به خوبی تعیین کند ویژگی دیگر این است که اولویت بندی و ایجاد سازگاری در سیاست ها را انجام دهد که این مهم نیز از طریق مشخص شدن قید بودجه مشخص خواهد شد. نتیجه این این ویژگی ها منجر به این میشود که ارتباط بین دولت و مردم به خوبی برقرار می شود؛ اما اینکه منظور از این ارتباط چیست به برسی این موضوع به عنوان یکی از چالش های اساسی نظام بودجه ریزی در ایران می پردازیم.

در باره ی ارتباط بین دولت و مردم می توان گفت که تا قبل از نهضت مشروطه غالب دیدگاه علمای دینی به حکومت انتقادی بوده و آن را بر حق نمی دانسته اند (البته باید اشاره کرد که در دوان هایی نیز این گونه نبوده است و عالمان دینی ارتباط نزدیکی با حاکمان داشته اند) لذا هر گونه همکاری مردم با این حکومت ها نیز امری ناپسند تلقی می شد این نکته را می توان پایه و اساس دیدگاه مردم ایرانی را به حکومت ها دانست که آثار این نگاه حتی امروزه و بعد از انقلاب اسلامی هنوز وجود دارد. با وجود این نگاه در بین مردم مسلم است که هر گونه همکاری و مساعدت در امر حکومت نامشروع به حساب می اید و از نظر شرعی ممنوع می باشد. پس اموری مانند پرداخت مالیات، انجام خدمت سربازی و...عملا امری ناپسند در بین مردم جلوه داده می شود. آنچه مشخص است این است که بعد پیروزی انقلاب اسلامی این نگاه به دولت تغییر کرده است ولی به روشنی مشخص است که آثار این نوع نگاه در بین آحاد مردم به زودی از بین نخواهد رفت امری که امروزه در بین عوام مردم به خوبی قابل مشاهده است و همیشه دولت را نهادی می دانند که در پی ایجاد هزینه برای آنان می باشد نه اینکه نهادی برای تامین رفاه اجتماعی شهروندان از همین رو می بینیم که در کشور مالیات دادن نیز متاثر از همین دیدگاه تاریخی هیچ گاه به درستی انجام نشده است و همیشه در این زمینه کشور دچار آسیب بوده است. مالیات را می توان مهم ترین ابزار پیوند دولت و مردم دانست و از این طریق می توان اعتماد عمومی به دولت را افزایش داد اما امروز شاهد هستیم که اوضاع مالیات در کشور به چه شکلی می باشد. علت این امر را می توان از آن رو دانست که فلسفه دولت و مالیات برای مردم هیچ گاه به خوبی تشریح نشده است هم در امر نظریه پردازی و هم در امر آموزش و اطلاع رسانی این امر به عموم مردم دچار ضعف اساسی بوده و هستیم. در حالی که می بینم در آثار غربی این امر به خوبی در اثار اندیشمندانی چون هابز، جان لاک و. به خوبی آمده و نظریه پردازی شده است. همین جا نیز باید اشاره کرد که اصولا در دانشگاه های کشور نیز فرایند بودجه نویسی و آموزش آن نیز به درستی صورت نگرفته است اگر نگاهی به واحد های درسی رشته های مدیریت و اقتصاد داشته با شیم خواهیم دید که به جز یک درس 3 واحدی در گرایش مدیریت دولتی و اندکی نیز در درس بخش عمومی رشته ی اقتصاد در جای دیگر شاهد آموزش بودجه و برنامه ریزی آن نیستیم. همین مورد خود می تواند یکی از عوامل عدم دست یابی به برنامه ریزی بودجه ای در طول این سال ها باشد.

2. عدم وجود درک یکسان از دولت و وظایف آن در قوانین

اما آسیب دیگری در باره ی بودجه را می توان در مدخل ورد این بحث در اقتصاد دانست. مبنای نظری ورود به بخش عمومی در اقتصاد را شکست بازار میدانند. گفته در برخی موارد ساز و کار قیمت ها به دلایلی شکست می خورد و گفته می شود در این موارد اقتصاد بازار نمی تواند به خوبی کار کند پس یک بخش عمومی لازم است تا جایگزین بخش خصوصی شود؛ و اینجا می شود مدخل ورود دولت و تبیین وظایف دولت.

مبنای سازمان برنامه و بودجه در ایران بر اساس قانون برنامه و بودجه در سال 1351 می باشد. در این باید به تفاوت تصور قانون برنامه و بودجه از دولت با تصور قانون محاسبات عمومی از دولت اشاره کرد. قانون برنامه و بودجه یک سری از اقتصاددانان ایرانی که تحت تاثیر تعلیمات کینزی نوشته بودند که همگی در خارج از ایران اقتصاد را فرا گرفته بودند. ا ما کسانی که در وزارت اقتصاد و داریی بودند اکثر افرادی بودند که نگاه سنتی به بودجه داشته اند. طبیعی است که نگاه این دو طیف به دولت و بودجه از یکدیگر متفاوت می باشد درحالی که یکی برای دولت نقش اساسی قائل بوده گروه دیگر بودجه را تنها سند قانونی دخل و خرج دولت بر مبنای قانون محاسبات عمومی میدانستند همین عامل ریشه ی اختلاف همیشگی بین سازمان برنامه و بودجه با وزاری اقتصاد در زمان های متفاوت بوده است. علاوه برا این باید اشاره کرد که قانون سازمان برنامه و بودجه که در سال 1351 نوشته شده است متناسب با رژیم حقوقی همان زمان می باشد که مطمئنا با رژیم حقوقی جمهوری اسلامی متفاوت می باشد برای مثال یک تفاوت اساسی آن ها در نقش مجلس می باشد در آن زمان مجلس یا نقشی نداشته یا اگر هم داشته به صورت کاملا صوری بوده است اما بعد از انقلاب اسلامی مجلس آمد و در بسیاری از امور مانند بودجه نقش اساسی ایفا کرده است.

مسائل اجرایی

1. عدم وجود ارتباط بین سیاست های کوتاه مدت و بلند مدت

در زمینه باید به اختلاف دستگاه های مختلف دولتی باید اشاره کرد که در نظام اقتصادی کشور وظیفه این دستگاه های به خوبی تمییز و تفکیک نشده است اگر به این مساله با دید بلند مدت نگاه شود پرسش مهمی که وجود خواهد داشت این است که چگونه می توان بین سیاست های بلند مدت و سیاست های کوتاه مدت و میان مدت سازگاری و هماهنگی ایجاد کرد که با اعمال سیاست های کوتاه مدت سیاست های بلند مدت به خوبی اجرا شود و تناقضی در این بین اتفاق نیفتد. سوال اساسی دیگر این است که کدام یک از دستگاه های اقتصادی مسئول هر کدام از این سیاست ها می باشند؟ برای مثال در کشور ما برنامه های توسعه داریم آیا به راستی سیاست های این برنامه ها هماهنگ با سیاست های بودجه ریزی ما یک نوع سیاست کوتاه مدت به حساب می آید می باشد؟ آیا نوع برنامه ریزی در فرآیند بودجه به گونه ای هست که سیاست های بلند مدت برنامه های توسعه نیز در آن در نظر گرفته شود؟ در این زمینه باید گفت اگر چه در کشور 70 سال است که برنامه ریزی منطقه ای انجام می شود اما نظام بودجه ریزی ما و برنامه های توسعه در کشور هیچ ارتباط سیستماتیکی ندارند بر اساس آمار موجود بار مالی برآورد شده برای برنامه پنجم توسعه حدود پنج برابر کل بودجه سالیانه دولت می باشد این یعنی این برنامه هیچ گاه عملی نخواهد شد. از همین و باید گفت که ساختار اداره عمومی کشور نیز نیاز به اصلاحات جدی دارد.

2. ضعف کارشناسی در تهیه و تصویب بودجه

از دیگر آسیب های قابل ذکر در فرآیند بودجه اشاره به ضعف کارشناسی هم در امر تهیه بودجه و همین طور در امر تصویب آن در مجلس شورای اسلامی می باشد. در امر تهیه بودجه باید به نوع بودجه ریزی در کشور اشاره کرد که مبتنی بر بودجه ریزی افزایشی می باشد (به جز امسال که بنا بر اعلام ریاست جمهوری و سازمان برنامه و بودجه، بودجه امسال مبتنی بر عملکرد دستگاه ها تهیه و به مجلس تحویل داده شده است) در بودجه ریزی افزایشی هیچ گونه نظارتی بر دستگاه ها صورت نمی گیرد و بودجه هر دستگاه با درصدی افزایش برای سال بعد تصویب می شود اما در بودجه ریزی بر اساس عملکرد دستگاه ها دیه می شود که هر دستگاه چه میزان توانسته این بودجه ها را در راستای ماموریت های خود به درستی مصرف کند. در همین زمینه باید به بحث وجود برخی رانت های در زمینه تخصیص بودجه اشاره کرد که در سازمان برنامه و بودجه وجود نگاه های سلیقه ای باعث عدم تخصیص کارای بودجه به دستگاه های مختلف می شود؛ اما همین لایحه تهیه شده تحت شرایط گفته شده با تحویل به مجلس شورای اسلامی برای برسی و تصویب آن نیز از این آسیب ها در امان نخواهد بود. اولین پرسش جدی این خواهد بود که آیا نمایندگان صلاحیت لازم برای رسیدگی به بودجه را در خواهند داشت؟ آیا آنان توان کارشناسی لازم برای این مهم را در اختیار دارند؟ روشن است که نمایندگان مجلس در ابتدا مسائل حوزه انتخابیه خود را در نظر میگیرند؟ روشن است که به هنگام برسی بودجه در مجلس نگاه محلی و منطقه ای غالب است و نمایندگان بیشتر دغدغه مسائل و مشکلات حوزه انتخابیه شان را دارند تا مسائل و موضوعات کلان کشور. گذشته از این نیز اکثر نمایندگان در این زمینه ضعف اساسی داشته و آنچه که بیشتر مشاهده می شود نگاه سلیقه ای به فرآیند تصویب بودجه می باشد تا نگاه کارشناسی.

نتیجه گیری

امروزه تمامی کارشناسان بر این نکته اذعان دارند که بودجه ریزی در ایران به رغم پیشینه بیش از یک قرنی آن از جمله مهم ترین چالش های اقتصاد ایران می باشد. از این رو باید به دور از تمامی نگاه های غیر کارشناسی و هم چنین دیدگاه‌های سیاسی لازم می آید که دولت و مجلس محترم برای حل این چالش اساسی در اقتصاد اقدامات لازم را انجام دهند. لازمه ی هر گونه قدم اصلاحی در این باره مستلزم شناخت دقیق از آسیب ها و چالش های این فرآیند می باشد. در این نوشتار تلاش شده است با توجه به سواد اندک نگارنده به برخی از این آسیب ها در این حوزه اشاره شود که مهم ترین آن ها عبارت است از: مشکلات زمینه ای مانند عدم درک صحیح از ارتباط دولت و مردم و وظایف متقابل در قبال یکدیگر، وجود تفاوت هایی در برداشت ها از قوانین در زمینه دولت، بودجه و سایر موارد. دسته ای دیگر از این آسیب ها در زمینه فرآیند های اجرایی می باشد که گرچه به عمیقی مشکلات نوع اول نمی باشد ولی به نظر میرسد این آسیب ها در بعد کلان مدیریت کشور بسیار چالش های مهمی به حساب اید اهم این آسیب ها را می توان مواردی از جمله: عدم وجود هماهنگی بین سیاست های بلند مدت و کوتاه مدت و تبیین وظایف دستگاه های مختلف دولتی در مواجه با اهداف این سیاست ها و هم چنین ضعف کارشناسی در فرآیند های تهیه و تصویب بودجه توسط سازمان برنامه و بودجه و مجلس شورای اسلامی.

 

منابع

شبیری نژاد، علی اکبر (1387) بودجه ریزی در ایران؛ بودجه و پارلمان، تهران: مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

قاسمی، محمد و همکاران (1387) بودجه ریزی در ایران، بودجه و دست اندرکاران، تهران: مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

الوانی، سیدمهدی، پورعزت، علی اصغر، نیک مرام، سحر (1391) تأملی بر آثار گروه های ذی نفوذ بر فراگرد تنظیم بودجه در ایران، دوره شانزدهم شماره یک.

نوفرستی، ابوالفضل (1381) دو دهه فراز و فرود بودجه در ایران، شماره 24

قاسمی، محمد (1395) درس گفتارهایی در زمینه مسائل بودجه ریزی در ایران، تهران: دانشگاه امام صادق (ع)

 


[1] دانشجوی کارشناسی معارف اسلامی و اقتصاد

smj.hosseini73@gmail.com

کلید واژه ها:
مشاهده مطلب
نظر شما
  • 0
  • 0
  • 0
  •  
  •